Pelaporan kinerja dalam bentuk LAKIP diperkenalkan pada tahun 1999 (efektif berlaku mulai 2000/2001), mendahului pelaporan keuangan yang diundangkan tahun 2003 (efektif berlaku tahun 2006). Dalam perkembangannya, ternyata ’rezim’ pelaporan keuangan lebih berkembang dibanding ’rezim” LAKIP.

Sebagaimana dijelaskan pada bagian B dan C, ternyata masing-masing LAKIP atau Laporan Keuangan belum diintegrasikan dengan baik. Oleh karena itu pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 8 tahun 2006 (PP 8/2006) tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah. Dalam Penjelasan PP ini disebutkan bahwa UU 17/2003 merupakan langkah maju dimana mengharuskan pencantuman informasi tambahan tentang kinerja pengguna anggaran dalam laporan keuangannya. Pencantuman atau penambahan tersebut sejalan dengan paradigma penganggaran yang harus dapat mengidentifikasikan keluaran (output) dari setiap kegiatan dan hasil (outcome) dari setiap program yang didanai dengan APBN/APBD.

Penjelasan PP 8/2006 juga mengakui belum terintegrasinya LAKIP dengan laporan keuangan sehingga menetapkan perlunya penyusunan sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah (SAKIP) yang terintegrasi dengan sistem perencanaan strategis, sistem penganggaran, dan sistem akuntansi pemerintahan (SAP). Dalam Pasal 20 PP 8/2006 ada tambahan, bahwa selain terintegrasi dengan ketiga sistem tersebut, SAKIP juga perlu terintegrasi dengan sistem perbendaharaan. Sistem yang terintegrasi tersebut akan diwujudkan dalam Peraturan Presiden yang diharapkan dapat menggantikan Inpres 7/1999.

Sebagai perbandingan, negara bagian New South Wales (NSW) di Australia dalam pelaporan kinerjanya menghubungkan antara laporan kinerja dengan siklus anggaran dengan menggunakan pelaporan SEA (service efforts andaccomplishments). Teknologi pelaporan dengan SEA mencakup pelaporan pencapaian (outcomes), sumber daya yang digunakan (inputs) dan efisiensi (diukur dalam biaya per unit keluaran dan hasil). Dalam hal ini, NSW Treasury menggunakan data SEA sebagai dasar melakukan perencanaan (Christensen & Yoshimi, 2001).

Dalam PP 8/2006 disebutkan bahwa SAKIP tersebut setidaknya dapat menginformasikan perkembangan keluaran dari setiap kegiatan dan hasil dari setiap program sebagaimana yang telah ditetapkan dalam dokumen pelaksanaan anggaran. Berdasarkan UU 1/2004, dalam dokumen pelaksanaan anggaran, yang disusun oleh menteri/pimpinan lembaga, diuraikan sasaran yang hendak dicapai, fungsi, program dan rincian kegiatan, anggaran yang disediakan untuk mencapai sasaran tersebut, dan rencana penarikan dana tiap-tiap satuan kerja, serta pendapatan yang diperkirakan.

PP 8/2006 memberikan ilustrasi bentuk dan isi Laporan Kinerja seperti yang dicantumkan dalam Lampiran 3. Apabila dibandingkan antara PP 8/2006 (Lampiran 3) dengan Keputusan Kepala LAN Nomor 239/1X/6/8/2003 (lampiran 1 dan 2) dapat dikemukakan hal-hal sebagai berikut:

a. dari segi prinsip pelaporan, secara umum sama, yaitu membandingkan antara rencana dan realisasi. Meskipun demikian, dalam PP 8/2006 secara jelas disandingkan antara belanja (baik anggaran maupun realisasi) dengan hasil/keluaran (baik rencana, realisasi, maupun satuan yang dipakai). Dalam Keputusan Kepala LAN Nomor 239/1X/6/8/2003, belanja juga termasuk yang harus dilaporkan (terutama dalam Pengukuran Kinerja Kegiatan), tetapi masuk dalam salah satu indikator kinerja input.

b. dari segi teknik pengukuran, dalam Keputusan Kepala LAN Nomor 239/1X/6/8/2003 untuk melakukan pengukuran kinerja dikenal adanya Formulir PKK untuk mengukur kinerja kegiatan dan Formulir PPS untuk mengukur kinerja program. Sedangkan dalam PP 8/2006 pembagian tersebut tampaknya tidak ada.

c. dari segi pengukuran kinerja, dalam Keputusan Kepala LAN Nomor 239/1X/6/8/2003 dikenal adanya indikator kinerja kegiatan (dalam inputs, outputs, outcomes, benefits, dan impacts) dan indikator sasaran. Pada PP 8/2006, berdasarkan Lampiran III: Petunjuk Pengisian Formulir, indikator kinerja yang dipakai hanyalah hasil (output) atau keluaran (outcome). Perlu dicatat juga bahwa penggunaan indikator kinerja hasil dipakai untuk kegiatan dan indikator keluaran untuk mengukur kinerja program. Menurut pendapat penulis, ketentuan mengenai indikator kinerja ini lebih baik dari ketentuan LAN yang mengunakan indikator kinerja input sampai impacts untuk mengukur kinerja kegiatan. Jika menggunakan ketentuan LAN, pengukuran kinerja kegiatan sulit untuk dilakukan karena umumnya unit instansi hanya dapat mengukur sampai level outcomes (Solikin, 2005). Diakui bahwa pengukuran kinerja level manfaat dan dampak mempunyai tingkat kesulitan yang cukup tinggi dan memerlukan biaya yang besar untuk melakukan survey (Sudiman & Widjinarko, 2004).

d. dari segi penyajian laporan, dalam Keputusan Kepala LAN Nomor 239/1X/6/8/2003 terdapat kolom khusus yang berisi persentase (%) pencapaian target, sebagai hasil perbandingan antara target dengan realisasi. Dalam PP 8/2006, kolom tersebut tidak ada. Hal ini kelihatannya sepele, tetapi angka persentase tersebut dapat membantu pembaca laporan untuk memperoleh informasi pencapaian kinerja lebih mudah dibaca.

Dalam PP 8/2006 disebutkan bahwa laporan keuangan yang harus disusun dan disajikan oleh pemerintah pusat/daerah setidak-tidaknya terdiri dari Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan. Jenis laporan ini sama yang ditetapkan dalam UU 17/2003 sebagaimana dijelaskan dalam bagian C. Sedangkan Laporan Kinerja merupakan laporan tambahan yang terpisah dengan laporan keuangan tersebut. Jadi dapat disimpulkan bahwa laporan keuangan dan laporan kinerja merupakan jenis-jenis laporan yang terpisah, meskipun diharapkan penyusunannya dihasilkan dari sistem yang terintegrasi.

Dengan terpisahnya laporan-laporan tersebut, kemudian timbul pertanyaan: dimanakah sisi penggabungan dari kedua laporan tersebut. Berdasarkan PP 8/2006, penggabungan tersebut dilakukan sebagai berikut:

a. seperti dijelaskan dimuka, Laporan Kinerja diharapkan didasarkan pada SAKIP yang terintegrasi dengan sistem perencanaan strategis, sistem penganggaran, dan sistem akuntansi pemerintahan (SAP), dan sistem perbendaharaan. Peraturan Presiden yang mengatur tentang hal tersebut, berdasarkan PP 8/2006 diharapkan dapat terbit tahun 2007 (satu tahun setelah penerbitan PP 8/2006). Dalam mengisi Laporan Kinerja seperti tercantum dalam Lampiran 3, maka diperlukan data dari sistem-sistem lain sebagai berikut:

Tabel 1. Sistem Sumber Data Laporan Kinerja

Menurut Keputusan Kepala LAN Nomor 239/1X/6/8/2003, SAKIP pada pokoknya adalah instrumen yang digunakan instansi pemerintah dalam memenuhi kewajiban untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan misi organisasi. SAKIP terdiri dari berbagai komponen yang merupakan satu kesatuan, yaitu perencanaan stratejik, perencanaan kinerja. pengukuran kinerja, pelaporan kinerja, dan evaluasi kinerja yang membentuk suatu siklus (Sudiman & Widjinarko, 2004; Tim Studi, 2005). Dengan terintegrasinya SAKIP dengan tiga atau empat sistem yang lain, berarti siklus yang lengkap dan indpenden sebagaimana dinyatakan dalam SAKIP yang lama menjadi tidak diperlukan lagi.

b. Pada Lampiran IV PP 8/2006 digambarkan tentang diagram hubungan antara Laporan Kinerja dan Laporan Keuangan untuk pemerintah pusat, pemerintah propinsi, dan pemerintah kabupaten/kota. Dari diagram tersebut dapat disimak bahwa penggabungan antara Laporan Kinerja dan Laporan Keuangan yang telah diaudit, baru dilaksanakan dalam penyusunan Rancangan Undang-undang tentang Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBN (RUU P2 APBN).

Dalam PP 8/2006 dijelaskan bahwa Laporan Kinerja disampaikan kepada Menteri/Pimpinan Lembaga selaku pengguna anggaran disampaikan kepada Menteri Keuangan, Menteri Negara Perencanaan Pembangunan, dan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara. Jelaslah bahwa fungsi Laporan Kinerja adalah semacam laporan internal atau laporan manajemen, meskipun kemudian diintegrasikan dalam RUU APBN. Sedangkan Laporan Keuangan dikompilasi oleh Menteri Keuangan kemudian disampaikan kepada Presiden dalam bentuk Laporan Keuangan yang belum diaudit oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Setelah dikoreksi dengan temuan BPK, Laporan Keuangan tersebut kemudian disampaikan bersama RUU P2 APBN kepada DPR. Dengan demikian, Laporan Keuangan merupakan laporan untuk tujuan umum.

Dengan memperhatikan isi dan alur penyampaian Laporan Kinerja, terdapat kekhawatiran bahwa tujuan mengkomunikasikan secara periodik pencapaian tujuan dan sasaran stratejik organisasi pemerintah kepada para stakeholders, menjadi kurang tercapai. Menurut Tim Studi Pengembangan Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (2005) informasi kinerja yang dikandung dalam laporan akuntabilitas kinerja memiliki dua fungsi utama. Pertama, informasi kinerja ini disampaikan kepada publik sebagai bagian dari pertanggungjawaban penerima amanat kepada pemberi amanat. Kedua, informasi kinerja yang dihasilkan dapat digunakan oleh publik maupun penerima amanat untuk memicu perbaikan kinerja pemerintah. Tujuan akuntabilitas akan tercapai apabila laporan tersebut dapat diakses secara luas oleh para stakeholders, antara lain dengan mengintegrasikan secara penuh Laporan Kinerja dan Laporan Keuangan dalam suatu bentuk Laporan Akuntabilitas.

Apabila Laporan Kinerja dan Laporan Keuangan diintegrasikan secara penuh, sebenarnya dalam hal pemeriksaan oleh BPK tidak ada masalah. Hal ini karena berdasarkan UU 15/2004 disebutkan bahwa BPK melakukan tiga jenis pemeriksaan, yaitu pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Yang dimaksud dengan pemeriksaan kinerja adalah pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara yang terdiri atas pemeriksaan aspek ekonomi dan efisiensi serta pemeriksaan aspek efektivitas. Apabila pemeriksaan atas laporan keuangan pemerintah menghasilkan opini, pemeriksaan atas kinerja memuat temuan, kesimpulan, dan rekomendasi.

Penggabungan Laporan Kinerja dan Laporan Keuangan tidak seharusnya terlalu menekankan pada hal-hal keuangan saja. Menurut Mosso (1999), selama ini model pelaporan pemerintah terlalu menitikberatkan pada jasa-jasa yang dibutuhkan, bukan pada peningkatan kesejahteraan warga negara. Dengan demikian, pengukuran kinerja kuantitatif yang bersifat nonkeuangan menjadi sangat penting. Dalam kasus Indonesia, diharapkan penggabungan Laporan Kinerja sebagai hasil integrasi dengan sistem-sistem yang lain tidak hanya menonjolkan kinerja keuangan saja.

Selanjutnya, dalam penggabungan tersebut dapat mengambil bentuk suatu laporan terpisah atau suatu laporan lengkap. Dalam hal ini, di Amerika Serikat, berdasarkan Government and Results ACT of 1993 (GPRA) terdapat satu saja Laporan Akuntabilitas, yang mencakup informasi program dan informasi keuangan (termasuk laporan keuangan yang sudah diaudit) serta ukuran-ukuran kinerja yang dapat menggambarkan kinerja dalam mencapai tujuan organisasi (Artely, Ellison, & Kennedy, 2001).