DSC02000 DSC02002 DSC02001 DSC02003

 

ditulis oleh: Trisulo, S.E., M.H.

Widyaiswara Balai Diklat Keuangan Denpasar

A. Latar Belakang

Pengadaan barang dan jasa yang diatur oleh Peraturan Presiden Nomor 54 tahun 2010 (Perpres 54/2010) menekankan prinsip-prinsip efisien, efektif, terbuka dan bersaing, transparan, adil, dan akuntabel.  Untuk memenuhi prinsip-prinsip tersebut, salah satunya dilakukan pengaturan tentang tata cara lelang pengadaan barang dan jasa.  Pada umumnya, pihak pengguna/kuasa pengguna anggaran baru akan mulai melakukan proses lelang ketika telah mendapat kepastian yang sah jumlah alokasi anggaran untuk unitnya.  Oleh karena dokumen anggaran diterima oleh instansi pengguna anggaran pada akhir tahun (sebelum dimulainya tahun anggaran baru), maka pelaksanaan lelang baru bisa dimulai pada awal tahun anggaran baru.

Proses lelang dapat memakan waktu sedikitnya 30 hari dimulai dari pengumuman sampai penetapan pemenang .  Sehingga apabila pengumuman lelang dilakukan pada pertengahan bulan Januari, berarti secepat-cepatnya pekerjaan dapat dilaksanakan awal sampai pertengahan bulan Februari.  Ini terjadi pada kondisi yang sangat optimal dan kondusif.  Namun seringkali di lapangan terjadi kondisi yang secara teknis maupun non teknis kontrak/pelaksanaan pekerjaan tidak bisa dilaksanakan segera pada awal tahun anggaran.

Mengantisipasi hal tersebut, dibuat pengaturan yang membolehkan proses lelang sebelum terbitnya dokumen anggaran.  Ini berarti sejak pengumuman pemenang, sampai dengan penetapan pemenang dilakukan sebelum tahun anggaran baru berjalan.  Bagaimanakah jika anggaran yang disahkan ternyata tidak memuat pekerjaan yang dilelang ?  Apakah proses yang demikian dibenarkan oleh hukum perjanjian nasional ?

 

B.Ketentuan Lelang Mendahului Anggaran

Keppres 80 Tahun 2003 belum mengatur proses lelang yang dilakukan sebelum disahkannya anggaran.  Sehingga dalam prakteknya, proses lelang selalu menunggu terbitnya DIPA untuk satuan kerja yang bersangkutan (Pasal 9 ayat 4).

Setelah itu dikeluarkan Peraturan Presiden Nomor 8 Tahun 2006 tentang Perubahan Keempat atas Keputusan Presiden nomor 80 tahun 2003 tentang Pengadaan Barang dan Jasa, yaitu Pasal 9 ayat 6 yang mengatur sebagai berikut :

 

Pejabat pembuat komitmen dapat melaksanakan proses pengadaan barang/jasa sebelum dokumen anggaran disahkan sepanjang anggaran untuk kegiatan yang bersangkutan telah dialokasikan dengan ketentuan penerbitan surat penunjukan penyedia barang/jasa (SPPBJ) dan penandatanganan kontrak pengadaan barang/jasa dilakukan setelah dokumen anggaran untuk kegiatan /proyek tersebut disahkan.

 

Perpres Nomor 8 tahun 2006 telah jelas menegaskan bahwa proses pengadaan barang dan jasa dapat dilakukan tanpa menunggu disahkannya dokumen anggaran.

Perpres Nomor 54 Tahun 2010 mengatur secara spesifik jenis pelelangan yang prosesnya bisa dilakukan sebelum anggaran disahkan.   Proses yang dapat dilakukan sebelum anggaran disahkan seperti dijelaskan pada pasal 60 (3) :

 

“Dalam hal Pelelangan Umum dengan prakualifikasi, Pelelangan Terbatas atau Seleksi Umum dilakukan mendahului Tahun Anggaran, SPPBJ hanya diterbitkan setelah DIPA/DPA disahkan.”

 

C. Proses Penganggaran Instansi

Sebagaimana kita ketahui, dokumen anggaran satuan kerja (DIPA untuk pusat, DPA untuk daerah) tahun berjalan disusun dan direncanakan secara detil satu tahun sebelumnya.  Untuk DIPA tahun 2012 misalnya, telah terbit dan diterima instansi tanggal 20 Desember 2011.

Pada satuan kerja, dimulai dengan penyusunan TOR (Term of Reference), RAB, penyusunan biaya per kegiatan dan seterusnya untuk kemudian digabung menjadi Rencana Anggaran Kementerian/Lembaga (RKAKL).  RKAKL dibahas bersama komisi terkait di DPR bersama kementerian/lembaga.  Hasil pembahasan tersebut diserahkan kepada Kementerian Keuangan cq. Direktorat Jenderal Anggaran untuk dikaji kesesuaiannya dengan pagu sementara serta peraturan-peraturan terkait.

Langkah berikutnya, bersama RUU-APBN, RAPBN, dan Nota Keuangan, himpunan RKAKL tersebut diajukan kepada DPR untuk disetujui.  RKAKL yang telah disetujui tersebut menjadi dasar diterbitkannya Perpres RABPP (Rencana Anggaran Belanja Pemerintah Pusat).  RKAKL yang telah disetujui DPR tersebut juga menjadi dasar Satuan Anggaran Kementerian/Lembaga (atau SAPSK untuk satker), yang pada prinsipnya telah siap dituangkan menjadi DIPA.

Angka-angka yang mempunyai ‘nilai kepastian’ mendekati DIPA adalah angka RKAKL setelah terbitnya Undang-Undang APBN atau ditetapkannya pagu definitif.  Mengetahui kapan munculnya angka atau data definitif ini perlu diungkapkan karena kita sedang membahas kapan mulainya suatu perjanjian.

D. Kontrak Bersyarat dan momentum perjanjian

Di dalam hukum perjanjian, sejak timbulnya kesepakatan pada saat itu pula perjanjian dimulai dan harus dilaksanakan oleh para pihak.  Namun terdapat kondisi dimana kontrak tidak bisa dilaksanakan, atau diberhentikan pelaksanaannya karena adanya faktor yang belum tentu terjadi di masa yang akan datang.  Hal demikian diatur dalam Pasal 1253 KUH Perdata :

“Suatu perikatan adalah bersyarat manakala ia digantungkan pada suatu peristiwa yang masih akan datang dan yang masih belum tentu akan terjadi, baik secara menangguhkan perikatan hingga terjadinya peristiwa semacam itu, maupun secara membatalkan perikatan menurut terjadi atau tidak terjadinya peristiwa tersebut”

Di dalam KUH Perdata sendiri tidak ditemukan secara jelas kapan saat sebenarnya terjadi suatu kontrak.  Pasal 1320 KUH Perdata hanya menyebutkan kontrak dimulai sejak adanya konsensus para pihak.  Salim H.S (2008) mengumpulkan pandangan para ahli tentang kapan saat terjadinya kontrak, kemudian mengelompokkannya sebagai berikut :

1. Teori Pernyataan (Uitingstheorie)

Teori ini menyatakan bahwa kesepakatan terjadi seketika pada saat pihak yang menerima penawaran menyatakan bahwa dia menerima tawaran tersebut.

2. Teori Pengiriman (Verzendtheorie)

Dalam teori ini, kesepakatan terjadi apabila pihak yang menerima penawaran mengirimkan telegram atau pemberitahuan elektronik.  Permasalahan terkait teori ini adalah, bagaimana jika telegram telah dikirim tetapi tidak diketahui oleh pihak yang menawarkan.

3. Teori Pengetahuan (Vernemingstheorie)

Teori ini berpendapat bahwa kesepakatan terjadi apabila pihak yang menawarkan mengetahui adanya acceptatie (penerimaan), tetapi sesungguhnya belum menerima atau mengetahui secara langsung penerimaan tersebut.  Contoh ekstrim dari teori ini misalnya : Pak Badrun bermaksud menjual sebidang tanahnya kepada sebuah instansi AA dengan harga 1 Milyar.  Sementara anggaran pembelian tanah instansi AA hanya tersedia 900 juta.  Pak Badrun sebenarnya tidak keberatan jika tanahnya dibeli dengan harga 900 juta, asalkan Instansi AA membangunkan sebuah musholla di atas tanah tersebut.  Pak Parto, tukang kebun Instansi AA memberitahu Pak Badrun, bahwa saat menghidangkan teh di ruang rapat mendengar keputusan pimpinan bahwa keinginan Pak Badrun akan dipenuhi.  Pak Badrun, dalam hal ini telah mengetahui acceptatie dari pihak menerima tawaran walaupun hal tersebut belum bisa dipertanggungjawabkan secara tegas.

4. Teori Penerimaan (Ontvangstheorie)

Teori ini menjelaskan bahwa toesteming terjadi pada saat pihak yang menawarkan menerima langsung jawaban dari pihak lawan/penawar.  Dalam dunia nyata, kita sering melihat pedagang asongan menawarkan dagangan sambil menyebut harganya.  Maka, ketika seseorang memanggilnya dengan lambaian tangan, saat itulah dimulai perjanjian.  Dalam kondisi yang lebih rumit, teori ini bisa kita temukan pada transaksi elektronik atau internet, yaitu saat kita menekan tombol/menu ‘accept’ maka saat itulah perjanjian dimulai.

5. Geobjectiveerde bernemingstheorie

Pitlo memberi ilustrasi ketika seseorang memasukkan surat penawaran di kotak pos pada jam 12 siang, kemudian diterima oleh penawar pada sore harinya, akan menimbulkan kontroversi kapan terjadinya perjanjian.  Hoge Raad menyatakan bahwa terjadinya perjanjian adalah pada sore harinya (Sri Soedewi Masjchoen Sofwan : 1980).

Memperhatikan teori-teori tersebut, penyebab timbulnya kontroversi tentang kapan dimulainya perjanjian adalah karena terdapatnya jeda waktu antara saat disampaikannya penawaran dan saat diterimanya.  Dengan munculnya jeda waktu tersebut, membuka peluang terjadinya pergeseran kehendak antar pihak.  Padahal, apabila tidak ditemukan kesesuaian kehendak perjanjian bisa batal atau tidak terlaksana.

Kapan terjadinya kontrak dalam Perpres 54/2010, berdasarkan teori-teori diatas, momentumnya adalah saat penerbitan SPPBJ oleh Pejabat Pembuat Komitmen.  Jadi jika kita letakkan dalam garis waktu, maka dimulainya penawaran adalah ketika penyedia barang/jasa memasukkan surat penawaran, dan kontrak timbul saat terbit SPPBJ.

E. Proses lelang mendahului anggaran

Dalam kontrak pengadaan barang dan jasa pemerintah, permasalahan kapan terjadinya perjanjian tentu tidak serumit teori-teori yang penulis ungkapkan di atas.  Namun, dengan ketentuan bahwa proses lelang dapat dilakukan mendahului terbitnya dokumen anggaran menimbulkan beberapa pertanyaan; Pertama, dokumen apakah yang dapat dijadikan dasar dimulainya proses lelang.  Kedua, kapankah sebenarnya perjanjian dimulai.

Sebagai acuan untuk memulai proses lelang mendahului anggaran, Kuasa Pengguna Anggaran ataupun pejabat pengadaan biasanya menggunakan dokumen RKAKL yang pagu dananya telah mendapat persetujuan DPR (pagu definitif).  Mereka mengasumsikan bahwa komponen dana yang dimuat dalam RKAKL (definitif) tersebut tidak ada perubahan lagi hingga terbit DIPA bagi satuan kerja yang bersangkutan, atau dapat dikatakan bahwa nilai pagu pada RKAKL (definitif) adalah sama dengan DIPA.  Tindakan ini dilakukan berdasar pada pasal 13 Perpres 54/2010,

“Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) dilarang mengadakan ikatan perjanjian atau menandatangani Kontrak dengan Penyedia Barang/Jasa apabila belum tersedia anggaran atau tidak cukup tersedia anggaran yang dapat mengakibatkan dilampauinya batas anggaran yang tersedia untuk kegiatan yang dibiayai dari APBN/APBD.”

Sementara telah kita ketahui, bahwa dokumen yang menjelaskan alokasi dana APBN di setiap satuan kerja adalah DIPA.  Sehingga semua proses pengadaan barang/jasa akan mengacu kepada DIPA sebagai dokumen resmi.  Sebagai implementasi dari pasal 13, serta keyakinan utama bahwa dasar pelaksanaan pengadaan barang dan jasa adalah adalah DIPA, maka pengguna barang/jasa pemerintah atau dalam konteks ini adalah PPK tidak  akan :

1. Melakukan pengadaan barang/jasa melampaui batas anggaran atau yang tidak tersedia pada DIPA,

2. Memulai/menandatangani kontrak sebelum terbit dokumen DIPA secara resmi (lihat Pasal 60:3).

Perpres 32/2005 dan Perpres 8/2006, menyebutkan “sepanjang anggaran untuk kegiatan yang bersangkutan telah dialokasikan”.   Sehingga Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) dan PPK dapat menginterpretasikan kata “telah dialokasikan” adalah saat terbitnya pagu definitif bagi Kementerian/Lembaga, dan menjadikan data pada RKAKL sebagai dasar perencanaan pengadaan.  Pada Perpres 54/2010 disebutkan lebih tegas pada pasal 73, bahwa Unit Layanan Pengadaan(ULP) mengumumkan pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa secara luas kepada masyarakat pada saat rencana kerja dan anggaran K/L/D/I telah disetujui oleh DPR/DPRD.  Sehingga tidak diragukan lagi bahwa proses pengadaan dimulai saat terbit pagu definitif.

Pertanyaannya sekarang adalah, apakah toesteming terjadi saat pengumuman pemenang lelang ataukah saat terbit SPPBJ.  Karena berdasar teori terjadinya kontrak diatas, begitu pihak yang menerima tawaran menyatakan setuju, saat itulah kontrak dimulai.  Untuk menjawab hal ini, Perpres 54/2010 mengaturnya melalui hal-hal berikut :

1. Memperpendek/membatasi masa antar pengumuman pemenang lelang/seleksi dan penerbitan SPPBJ sebagai upaya untuk menghindari terjadinya cacat kehendak,

2. Membuat penjelasan bahwa belum terbit DIPA sebagai acuan atas pengadaan yang dilaksanakan,

3. Bahwa kedudukan ULP/Panitia Pengadaan bukan merupakan subyek perjanjian, sehingga pernyataan ULP/Panitia Pengadaan tidak menandai dimulainya suatu kontrak.

F. Pandangan akhir sebagai simpulan

Terobosan para penyusun undang-undang memang patut diacungi jempol, namun perlu diingat bahwa hukum bukan satu-satunya cara untuk menciptakan efisiensi dan efektifitas.  Dengan memulai proses pengadaan lebih awal, penyerapan anggaran yang menumpuk di akhir tahun dapat dihindari.  Tetapi masalah utama belum sepenuhnya terselesaikan, bagaimana jika terdapat banyak jenis pekerjaan, apakah bisa seluruh prosesnya ditarik lebih awal ke depan ?  Tentu ini menjadi rumit, dan pengaturan yang kita bahas di atas tidak banyak membantu.

Apabila pengaturan yang diinginkan adalah optimalisasi anggaran, solusi praktisnya semestinya adalah pengaturan pengelolaan kas.  Namun, perlu pengkajian lebih lanjut jika proses pengadaan barang dan jasa memang dominan dalam menghambat penyerapan anggaran, memangkas beberapa prosedur pengadaan secara lebih revolusioner perlu dilakukan.  Mengapa tidak..?

 

Bahan Bacaan :

Salim H.S, Hukum Kontrak–Teori dan Teknik Penyusunan Kontrak, Sinar Grafika, Jakarta,2008.

Sri Soedewi Masjchoen Sofwan, Hukum Perutangan Bagian B, Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta, 1980.

Keputusan Presiden RI Nomor 80 tahun 2003 Tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah, Citra Umbara, Bandung, 2010.

Peraturan Presiden RI Nomor 32 tahun 2005 Tentang Perubahan Kedua Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah, Citra Umbara, Bandung, 2010.

Peraturan Presiden RI Nomor 8 tahun 2006 Tentang Perubahan Keempat Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah, Citra Umbara, Bandung, 2010.

Peraturan Presiden RI Nomor 54 tahun 2010 Tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah

 

Terakhir Diperbaharui (Rabu, 11 Januari 2012 03:22)

 
Pengunjung
mod_vvisit_countermod_vvisit_countermod_vvisit_countermod_vvisit_countermod_vvisit_countermod_vvisit_counter
mod_vvisit_counterHari ini51
mod_vvisit_counterKemarin158
mod_vvisit_counterMinggu ini51
mod_vvisit_counterBulan ini4384
mod_vvisit_counterSemua203389

IP: 54.205.221.22
Login